[행정법 판례분석 14] 인·허가의제제도와 부분 인·허가의제 쟁송: 지구단위계획결정 의제 사건

행정법총론 '행정행위의 부관 및 행정절차' 파트와 행정소송법 '대상적격' 파트가 유기적으로 결합하여 시험에서 최고난도 변별력 문항으로 출제되는 테마가 있습니다. 바로 '인·허가의제제도와 관련된 소송 법리'입니다.

인·허가의제제도란 하나의 인·허가(주된 인·허가)를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 여러 인·허가(관련 인·허가)를 함께 받은 것으로 보아, 민원인에게 편의를 제공하는 원스톱서비스 기능을 수행하는 제도입니다.

하지만 행정 절차가 간소화되는 이면에는, 이 처분의 위법성을 다툴 때 과연 '어떤 처분'을 소송의 대상으로 삼아야 하는가에 대한 복잡한 사법 통제 문제가 도사리고 있습니다.

이번 글에서는 주택건설사업계획 승인에 의제된 지구단위계획결정(도시·군관리계획결정)의 위법을 다투는 방법과 '절차집중'의 구별 기준을 명확히 제시한 대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두38792 판결을 중심으로 관련 쟁점을 완벽하게 분석해 보겠습니다.

1. 사안의 개요와 핵심 쟁점

건설업자 甲은 대규모 아파트 단지를 건설하기 위해 관할 행정청에 '주택건설사업계획 승인(주된 인·허가)'을 신청하였습니다.

이 사업 부지 개발을 위해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」에 따른 '지구단위계획결정(관련 인·허가)'이 필수적이었습니다.

그러나 「주택법」상의 인·허가의제제도에 따라 관할 행정청이 관계 행정청과 미리 '협의'를 거침으로써, 甲은 별도의 독자적 절차 없이 지구단위계획결정을 포함한 관련 인·허가를 모두 받은 것으로 의제되어 무사히 사업승인을 얻어냈습니다.

이에 아파트 건설을 반대하던 인근 주민 乙은 다음과 같은 두 가지 법리적 문제를 제기하며 취소소송을 제기하였습니다.

주민 乙의 주요 주장

1. 절차적 하자:

"지구단위계획결정 등 도시·군관리계획이 의제되려면, 국토계획법에서 고유하게 요구하는 입안을 위한 '주민의견청취절차'를 별도로 거쳤어야 한다. 이를 누락하고 내려진 주택건설사업계획 승인은 절차상 위법하다."

2. 쟁송 대상의 오류:

"의제된 지구단위계획결정 부분이 위법하므로, 주된 허가인 '주택건설사업계획 승인처분 전체'를 취소해야 한다."

이 사안의 핵심 쟁점은 인·허가의제 시 관련 법률에 따른 고유의 절차를 거쳐야 하는지(절차집중 인정 여부)와 부분 인·허가의제가 허용될 때 의제된 처분의 위법을 다투기 위해 무엇을 항고소송의 대상으로 삼아야 하는지입니다.

2. 대법원의 판단: "절차는 집중되나, 소송은 의제된 처분을 대상으로"

대법원은 주민 乙의 주장을 모두 배척하였습니다.

첫째, 절차집중은 긍정 (국토계획법상 고유 절차 불요)

대법원은 인·허가의제제도를 둔 취지가 창구를 단일화하고 절차를 간소화하여 비용과 시간을 절감하는 데 있다고 보았습니다.

따라서 주택건설사업계획 승인권자가 관계 행정청의 장과 '협의'를 거쳐 사업계획을 승인하였다면, 그 협의 절차와 별도로 국토계획법에서 정한 도시·군관리계획 입안을 위한 주민의견청취절차를 거칠 필요는 없다고 판단하여 乙의 첫 번째 주장을 배척하였습니다.

이를 강학상 '절차집중'이 인정된다고 표현합니다.

단, 주의할 점: 절차는 생략되더라도 의제되는 관련 인·허가의 '실체적 요건(기준)'은 반드시 모두 충족해야 합니다. 즉, '실체집중'은 부정됩니다.

둘째, 부분 인·허가의제 시 소송 대상은 '의제된 인·허가(결정)' 자체

대법원은 乙이 의제된 지구단위계획결정 부분의 위법을 이유로 주된 허가인 '주택건설사업계획 승인처분' 전체의 취소를 구한 것은 소송 대상을 잘못 지정한 것이라고 지적하였습니다.

부분 인·허가의제제도란 주된 인·허가로 의제되는 것으로 규정된 여러 관련 인·허가 중 일부에 대해서만 관계 기관 간의 협의가 완료된 경우라도, 민원인(신청인)의 요청이 있으면 주된 인·허가를 먼저 내어줄 수 있고, 이때 협의가 완료된 일부의 인·허가만 의제(발급된 것으로 인정)되도록 하는 제도를 말합니다.

주택건설사업계획 승인처분에 따라 의제된 인·허가는 통상적인 인·허가와 동일한 법적 효력을 가집니다. 따라서 '부분 인·허가의제'가 허용되는 경우에는 그 효력을 제거하기 위한 법적 수단으로 의제된 인·허가의 직권취소나 철회가 허용되며, 이에 대한 쟁송취소 역시 당연히 허용됩니다.

결론적으로 의제된 인·허가의 위법을 다투고자 하는 이해관계인은 주된 처분의 취소를 구할 것이 아니라, 위법이 존재하는 '의제된 인·허가(지구단위계획결정)' 자체의 취소를 구하여야 하며, 이는 별도로 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분에 해당합니다.

3. 인·허가의제 소송 구조 핵심 정리

복잡하게 얽힌 인·허가의제제도의 소송 쟁점은 객관식 시험에서 오답률이 가장 높은 A급 영역입니다. 다음 4가지 핵심 정리를 정확히 기억하시기 바랍니다.

의제의 범위 한계

주된 인·허가에 관한 법률에서 관련 인·허가가 의제된다는 규정을 두었더라도, 이는 관련 인·허가를 받은 것으로 보는 데 그칠 뿐, 거기에서 더 나아가 그 다른 법률의 모든 규정들(예: 고유의 절차 규정 등)까지 무조건 적용되는 것은 아닙니다.

사업 완료 후의 효력

주된 인·허가에 의해 의제되는 인·허가는 주된 사업을 시행하는 데 필요한 범위 내에서만 임시로 효력이 유지되는 것이 아닙니다. 따라서 주된 인·허가로 인한 공사나 사업이 완료된 이후에도 의제된 인·허가의 효력은 독립적으로 유지될 수 있습니다.

4. 수험 대비 핵심 요약 가이드 (결론)

행정 절차는 국민의 편의를 위해 주된 인·허가로 집중(절차집중 긍정)되지만, 법치행정의 원칙상 개별 법령이 정한 실체적 요건은 각각 엄격하게 충족(실체집중 부정)되어야 합니다.

나아가 발급된 처분 중 일부 의제된 내용에 하자가 있어 이를 소송으로 다투고자 할 때는, 주된 처분이 아닌 위법한 '의제된 처분(지구단위계획결정)'만을 항고소송의 대상으로 삼아야 한다는 판례의 유기적인 소송 구조를 완벽하게 정립해 두시기 바랍니다.