[행정법 칼럼] 개발 계획안만으로도 바로 헌법소원을 제기할 수 있을까?

행정법과 헌법을 교차하며 빈출되는 까다로운 쟁점 중 하나가 바로 '행정계획'에 대한 권리구제 수단입니다.

국가나 지자체가 어떠한 지역을 개발하겠다거나 규제를 풀겠다는 '계획안'을 발표했을 때, 해당 지역 주민들의 기대나 우려는 극에 달하게 됩니다. 우려하는 주민들의 입장에서 계획안에 대한 법적 대응, 어떻게 해야 할까요?

수험생 여러분이 시험장에서 맞닥뜨릴 핵심 질문, "정부가 발표한 비구속적인 개발 계획안이나 개선방안만으로, 기본권 침해를 이유로 곧바로 헌법소원을 제기할 수 있을까?"에 대해 헌법재판소 판례의 태도와 논리 구조를 명쾌하게 분석해 드리겠습니다.

1. 기본 원칙: 비구속적 행정계획안은 헌법소원의 대상이 되지 않는다

(가) 헌법소원심판이 적법하기 위한 가장 기본적인 요건은 '공권력의 행사 또는 불행사'로 인하여 국민의 기본권이 침해되어야 한다는 것입니다.

(나) 행정계획 중에서도 국민의 권리·의무에 구체적이고 개별적인 영향을 미치는 구속적 행정계획(예: 도시관리계획결정 등)은 항고소송의 대상이 되는 처분성이 인정됩니다. 따라서 항고소송을 통해 다툴 수 있습니다.

참고로, 구속적 행정계획으로 기본권을 침해받은 국민은 먼저 항고소송(행정쟁송)을 제기하여 다투어야 하며, 이러한 행정쟁송절차를 모두 거치지 않은 채 곧바로 헌법소원을 청구하면 보충성 요건을 충족하지 못해 부적법 각하됩니다. 헌법재판소 역시 "건설부장관의 개발제한구역의 지정·고시가 공권력의 행위로서 헌법소원심판의 대상이 됨은 물론이나, 헌법소원심판은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없으므로 (...) 행정쟁송 절차를 모두 거친 후가 아니면 부적법하다"고 명확히 판시하였습니다(헌법재판소 1991. 7. 22. 선고 89헌마174 결정).

(다) 그러나 아직 확정되지 않은 '개발 계획안'이나 '개선방안'과 같은 비구속적 행정계획안은 행정기관 내부의 지침이나 향후 정책 방향을 천명하는 것에 불과합니다. 따라서 이러한 계획안 자체만으로는 처분성이 인정되지 않으므로 항고소송을 통해 다툴 수도 없고, 국민의 권리나 의무에 직접적인 변동을 가져오지 않으므로, 원칙적으로 공권력의 행사에 해당하지 않아 헌법소원의 대상이 될 수 없습니다.

참고로, 대법원이 비구속적 행정계획의 처분성을 부정한 대표적인 판례들은 다음과 같습니다.

1. 도시기본계획 사건 (대판 1998. 11. 27. 96누13927) 대법원은 도시기본계획에 대하여 "도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적·종합적인 개발계획으로서 직접적인 구속력은 없는 것"이라고 판시하였습니다. 따라서 일반 국민을 직접 구속하는 효력이 없으므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 판단하였습니다.

2. 4대강 살리기 마스터플랜 사건 (대결 2011. 4. 21. 2010무111 전합) 정부 합동으로 발표된 '4대강 살리기 마스터플랜'에 대해서도 대법원은 항고소송의 대상이 아니라고 보았습니다. 이 마스터플랜은 관련 사업을 체계적으로 추진하기 위해 수립한 종합계획이자 사업의 기본방향을 제시하는 것으로, 행정기관 내부의 지침일 뿐 국민의 권리와 의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니어서 행정처분에 해당하지 않는다고 판시하였습니다.

3. 혁신도시 최종입지 선정 사건 (대판 2007. 11. 15. 2007두10198) 수도권 소재 공공기관의 지방이전 시책을 추진하는 과정에서 도지사가 도내 특정 시(원주시)를 공공기관이 이전할 혁신도시 최종입지로 선정한 행위 역시 법적 구속력을 가진 행정행위로 인정되지 않았습니다. 이 선정 행위는 입지 후보지에 관련된 지역 주민 등의 권리와 의무에 직접 영향을 미치는 규정이 아니므로 항고소송의 대상인 처분으로 볼 수 없다고 판단하였습니다.

2. 판례의 예외: 헌법소원이 허용되는 엄격한 요건

그렇지만 비구속적 행정계획안이라 하여 헌법소원의 길이 100% 막혀 있는 것은 아닙니다. 우리 헌법재판소는 매우 엄격한 요건하에 예외를 인정하는 확고한 법리를 전개하고 있습니다.

> 헌법재판소의 예외적 태도

> "비구속적 행정계획안이나 행정지침이라도 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는, 공권력행위로서 예외적으로 헌법소원의 대상이 될 수 있다."

> *대표적으로 서울대학교의 '94학년도 대학입학고사 주요 요강' 사건(헌법재판소 1992. 10. 1.자 92헌마68, 92헌마761994 전원재판부 결정)에서 이 예외가 인정되어 헌법소원 대상성이 긍정된 바 있습니다.*

3. 핵심 빈출 판례: 개발제한구역제도 개선방안 사건 (헌재 2000. 6. 1. 99헌마538 등)

그렇다면 구체적인 '개발 관련 계획안'에서 헌법재판소는 어떻게 판단했을까요? 수험 행정법에서 반드시 암기해야 할 핵심 판례가 바로 건설교통부장관이 발표한 '개발제한구역제도 개선방안' 사건입니다.

당시 건설교통부장관은 구역지정의 실효성이 적은 중소도시권은 개발제한구역을 해제하고, 대도시권은 부분 조정하겠다는 내용을 담은 개선방안을 발표하였습니다. 이에 일부 주민들이 이 계획안 발표 자체를 공권력의 행사로 보아 헌법소원을 제기하였습니다.

하지만 헌법재판소는 이 개선방안에 대하여 헌법소원의 대상이 되지 않는다며 각하하였습니다. 그 이유는 다음과 같습니다.

첫째, 해당 개선방안은 개발제한구역을 해제하거나 조정하기 위한 '추상적이고 일반적인 기준들만을 담고 있을 뿐', 해제지역이 구체적으로 확정되어 있지 않았습니다. 해당 지역 주민들은 향후 구체적인 '도시계획결정'이 내려진 이후에야 비로소 법적인 영향을 받게 되므로 기본권에 직접 영향을 끼칠 가능성이 없다고 보았습니다.

둘째, 이 개선방안의 내용들이 '예고된 내용 그대로 틀림없이 실시될 것으로 예상할 수도 없다'고 판단하였습니다. 따라서 예외적인 헌법소원 대상인 공권력 행사에 해당하지 않는다고 본 것입니다.

4. 유사 판례: 한국토지주택공사(LH) 지방이전방안 사건 (헌재 2014. 3. 27. 2011헌마291)

이와 궤를 같이하는 판례로 국토해양부장관이 발표한 '한국토지주택공사 이전방안' 사건이 있습니다.

헌법재판소는 이 역시 행정기관 사이의 의견 조율 과정에서 행정청으로서의 내부 의사를 밝힌 '행정계획안' 정도에 불과하여 법적 구속력을 가진 행정행위로 보기 어렵다고 판단하였습니다.

즉, 행정청의 기본방침을 밝히는 비구속적 행정계획안이므로 국민의 권리와 의무에 직접 영향을 미치지 않아 헌법소원 대상인 공권력 행사에 해당하지 않는다고 판시하였습니다.

[마치며: 수험생을 위한 최종 요약 암기 포인트]

시험장에서 행정계획안 관련 지문이 출제된다면 다음의 공식으로 빠르고 정확하게 정답을 가려내시기 바랍니다.

원칙: 비구속적 행정계획안이나 기본방침의 발표는 국민의 권리의무에 직접 영향을 주지 않으므로 항고소송이나 헌법소원의 대상이 되지 않는다.

예외적 허용 요건: 비구속적 행정계획안이라도 ① 기본권에 직접적 영향을 미치고 ② 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상된다면 예외적으로 헌법소원 대상이 될 수 있다.

개발제한구역제도 개선방안 (헌재 99헌마538): 추상적 기준만 담고 있고 그대로 실시될 것이 틀림없다 볼 수 없으므로 헌법소원의 대상이 되지 않는다.

한국토지주택공사 이전방안 (헌재 2011헌마291): 내부 의사를 밝힌 비구속적 계획안이므로 헌법소원의 대상이 되지 않는다.

이처럼 판례는 '계획안'이 갖는 사실상의 영향력과 법적 구속력을 철저히 구분하여 쟁송의 대상을 엄격하게 통제하고 있습니다. 예외가 인정되는 요건의 문구와, 그 요건을 충족하지 못해 각하된 실제 사례(개발제한구역 개선방안)를 세트로 묶어 기억해 두신다면 확실한 고득점을 쟁취하실 수 있을 것입니다.

수험생 여러분의 최종 합격을 응원합니다!