[행정법 칼럼] 침익적 행정처분과 당사자의 방어권: '청문' 절차에서의 당사자 불출석과 법적 쟁점 완벽 해부

행정청이 국민에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 '침익적 처분'을 내릴 때, 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여하는 의견청취절차는 적법절차 원칙의 핵심입니다.

그중에서도 당사자의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 '청문'은 인허가의 취소, 신분·자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립허가 취소와 같은 중대한 침익적 처분 전에 반드시 거쳐야 하는 엄격한 절차입니다.

그런데 "행정청이 적법하게 청문기일을 통지했음에도 불구하고, 당사자가 출석하지 않은 경우" 청문절차를 어떻게 종결해야 할까요? 당사자의 불출석은 그 원인과 상황에 따라 전혀 다른 법적 결과를 낳게 되므로, 이를 완벽하게 이해하기 위해 핵심 쟁점별로 나누어 살펴보겠습니다.

1. 청문기일 불출석과 청문 주재자의 '청문 종결' 권한

청문 제도는 기본적으로 처분 상대방의 방어권을 보장하기 위한 것이지만, 당사자가 스스로 그 권리 행사를 혜태하는 경우까지 행정절차를 무한정 지연시킬 수는 없습니다.

따라서 행정절차법 제35조는 당사자 불출석 시 '정당한 사유'의 유무를 엄격히 구분하여 청문 주재자의 권한을 다르게 규정하고 있습니다.

행정절차법 제35조(청문의 종결)

① 청문 주재자는 해당 사안에 대하여 당사자등의 의견진술, 증거조사가 충분히 이루어졌다고 인정하는 경우에는 청문을 마칠 수 있다.

② 청문 주재자는 당사자등의 전부 또는 일부가 정당한 사유 없이 청문기일에 출석하지 아니하거나 제31조제3항에 따른 의견서를 제출하지 아니한 경우에는 이들에게 다시 의견진술 및 증거제출의 기회를 주지 아니하고 청문을 마칠 수 있다.

③ 청문 주재자는 당사자등의 전부 또는 일부가 정당한 사유로 청문기일에 출석하지 못하거나 제31조제3항에 따른 의견서를 제출하지 못한 경우에는 10일 이상의 기간을 정하여 이들에게 의견진술 및 증거제출을 요구하여야 하며, 해당 기간이 지났을 때에 청문을 마칠 수 있다. <개정 2019. 12. 10.>

정당한 사유가 없는 불출석

당사자 등의 전부 또는 일부가 '정당한 사유 없이' 청문기일에 출석하지 않거나 의견서를 제출하지 않은 경우, 청문 주재자는 이들에게 다시 의견진술 및 증거제출의 기회를 주지 아니하고 곧바로 청문을 마칠 수 있습니다.

이는 행정의 효율성을 확보하고 절차의 무의미한 지연을 막기 위한 규정입니다.

정당한 사유가 있는 불출석

반면, 당사자가 '정당한 사유로' 청문기일에 출석하지 못하거나 의견서를 제출하지 못한 경우에는 그 방어권이 철저히 보호받아야 합니다.

이때 청문 주재자는 반드시 10일 이상의 기간을 정하여 이들에게 의견진술 및 증거제출을 다시 요구하여야 하며, 해당 유예 기간이 지났을 때에 비로소 청문을 마칠 수 있습니다.

2. 주의할 함정: 불출석이 '청문 실시 자체의 전면적 생략 사유'가 되는 것은 아니다

수험생들이 객관식 지문에서 가장 많이 속는 오답 포인트가 바로 이 지점입니다. 청문 주재자가 이미 열린 청문을 '종결'하는 것과, 행정청이 아예 처음부터 청문 절차 자체를 '생략'하는 것은 완전히 다른 차원의 문제입니다.

행정절차법은 '해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'를 청문 "실시"의 예외 사유로 규정하고 있습니다.

그렇다면 당사자가 통지된 청문기일에 불출석하거나, 청문통지서가 당사자 부재 등으로 반송된 상황이 이 예외 사유에 해당할까요?

이에 대해 대법원은 단호하게 "아니다"라고 판시합니다. 즉, 대법원은 의견청취가 곤란하거나 불필요한지 여부는 '당해 행정처분의 객관적 성질'에 비추어 판단하여야 하는 것이지, 청문통지서의 반송 여부나 당사자의 불출석 등 사후적 사정에 의해 판단할 것이 아니라고 명확히 선을 긋고 있습니다(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결).

따라서 행정처분의 상대방에 대한 청문통지서가 반송되었다거나 상대방이 청문일시에 불출석하였다는 당사자 측의 사정만으로, 행정청이 법령상 요구되는 청문을 아예 "실시"하지 아니하고 내린 침해적 행정처분은 위법합니다.

3. 명백한 권리 포기의 경우는 어떠한가?

단순한 불출석이나 반송이 아니라, 당사자가 적극적으로 "나는 의견진술의 기회를 포기하겠다"는 뜻을 '명백히 표시'한 경우에는 상황이 달라집니다.

행정절차법 제22조 제4항은 이처럼 당사자가 의견진술 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우를 청문 등 의견청취절차를 생략할 수 있는 합법적인 예외 사유로 규정하고 있습니다(참고로, 의견청취는 청문·공청회·의견제출을 포괄하는 상위 개념입니다).

이 경우에는 행정청이 청문 절차를 거치지 않고 침익적 처분을 발령하더라도 절차적 하자가 발생하지 않습니다.

행정절차법 제22조(의견청취)

① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. <개정 2014. 1. 28., 2022. 1. 11.>

1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우

2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우

3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우

가. 인허가 등의 취소

나. 신분ㆍ자격의 박탈

다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소

② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. <개정 2019. 12. 10.>

1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우

2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우

3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우

③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다.

④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다.

4. 청문 종결 이후의 반영 의무와 절차상 하자의 효과

청문 주재자가 위와 같은 적법한 과정을 거쳐 청문을 마쳤다면, 청문조서와 주재자의 의견서 등을 행정청에 제출해야 합니다.

행정청은 처분을 할 때 이를 충분히 검토하고 '상당한 이유가 있다고 인정하는 경우'에는 반드시 청문 결과를 반영하여야 합니다.

다만, 결과를 반영해야 한다는 것이지 행정청이 사인의 의견에 100% 법적으로 기속된다는 의미는 아니며 최종 결정권은 행정청에 있습니다.

만약 행정청이 정당한 사유로 불출석한 자에게 추가 기회를 주지 않거나, 단순 통지서 반송을 이유로 청문 자체를 생략해 버리는 등 절차를 위반하여 처분을 내렸다면 그 처분의 효력은 어떻게 될까요?

대법원은 당사자에게 변명과 자료 제출의 기회를 부여하여 위법사유의 시정 가능성을 도모하는 청문제도의 취지를 중시하여, 이러한 청문 절차를 결여한 처분은 방어권 침해로서 위법하여 '취소사유'에 해당한다고 봅니다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63224 판결). 즉, 일반적으로 절차적 하자만으로는 그 흠이 내용상 중대하고 명백한 수준이라고 보기는 어려우므로 '당연무효' 사유로 보지는 않습니다.

5. 요약

오늘 다룬 행정절차법상 '청문 절차와 당사자의 불출석' 쟁점은 다음 세 가지 핵심 공식으로 요약됩니다.

공식 ① : 당사자가 정당한 사유 없이 불출석한 경우 → 청문 주재자는 추가 기회 부여 없이 즉시 청문을 종결할 수 있다. (O)

공식 ② : 당사자가 정당한 사유로 불출석한 경우 → 청문 주재자는 반드시 10일 이상의 추가 기회를 부여해야 한다. (O)

공식 ③ : 단순히 청문통지서가 반송되거나 불출석했다는 이유만으로 → 행정청이 청문 실시 자체를 전면 생략하고 침해적 처분을 내리는 것은 위법하다(취소사유). (O)

6. 마무리하며

이처럼 행정절차법은 '국민의 방어권 보장(적법절차)'과 '행정의 신속성 및 효율성'이라는 두 가지 핵심 가치를 조화시키기 위해 매우 정교하게 설계되어 있습니다.

수험생 여러분이 각 법조문이 어떠한 상황을 가정한 것인지 그 맥락과 판례의 논리를 짚어가며 이해하신다면, 실전 시험에서 어떠한 변형 지문을 마주하더라도 쉽게 정답을 골라내실 수 있을 것입니다. 단순한 암기를 넘어 두 가지 핵심 가치를 머릿속에서서 저울질하는 훈련을 반복하시기 바랍니다.