[행정법 칼럼] 행위시법과 처분시법 — 법령이 바뀌면 어느 법을 적용할까?

법령은 수시로 개정됩니다. 국민이 행위를 한 시점과 행정청이 처분을 하는 시점 사이에 법이 바뀌었다면, 행정청은 구법과 신법 중 무엇을 기준으로 판단해야 할까요?

이 문제는 행정법의 시간적 적용 기준, 즉 행위시법과 처분시법의 선택 문제입니다.

2021년 제정된 「행정기본법」 제14조는 그동안 학설·판례에 흩어져 있던 기준을 명문화하여, 처분의 성격에 따라 적용 법령을 달리하도록 정리하고 있습니다.

이번 글에서는 행정법의 시간적 적용 기준에 대해 명확하게 정리해 드리겠습니다.

1. 신청에 따른 수익적 처분: 처분시법의 원칙

인·허가처럼 당사자의 신청에 따른 수익적 처분에서는 원칙적으로 처분 당시의 법령(처분시법)이 적용됩니다.

「행정기본법」 제14조 제2항은 "당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령등에 따른다"고 규정합니다.

예를 들어 건축허가를 신청한 뒤, 행정청이 처분하기 전에 허가기준이 까다롭게 개정되었다면, 원칙적으로는 신청 당시의 구법이 아니라 처분 당시의 신법이 적용됩니다. 행정행위는 처분 당시에 시행 중인 법령과 기준에 따라 행해지는 것이 기본이기 때문입니다.

1-1. 처분시법 원칙의 예외: 신청 당시 법령

다만 행정청이 정당한 이유 없이 처리를 지연하는 사이에 법령이 불리하게 개정된 경우에는, 신뢰보호를 위해 예외적으로 신청 당시 법령이 적용될 여지가 있습니다.

「행정기본법」 제14조 제2항은 "당사자의 신청에 따른 처분은 법령등에 특별한 규정이 있거나 처분 당시의 법령등을 적용하기 곤란한 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 처분 당시의 법령등에 따른다"고 규정하고 있습니다.

따라서 만약 행정청이 별다른 이유 없이 처리를 지연시키는 바람에 그 사이 허가기준이 불리하게 바뀌어 국민이 불이익을 입게 되었다면, 이는 신의성실의 원칙이나 국민의 신뢰 보호를 위해 처분시법 적용이 제한되는 '특별한 사정'에 해당하므로 예외적으로 신청 당시의 법령(신청시법)을 적용해야 합니다.

대법원 2023. 2. 2. 선고 2020두43722 판결은 행정청이 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 지연하여 그 사이에 법령 및 보상기준이 변경된 사안에서, 정당한 이유 없는 처리 지연 중 변경된 기준을 적용한 처분은 위법하다고 판시했습니다.

또한 대법원 2020. 10. 15. 선고 2020두41504 판결은 "개정 전 허가기준의 존속에 관한 국민의 신뢰가 개정된 허가기준의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에는 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 개정된 허가기준의 적용을 제한할 여지가 있다"고 판시하여, 법령 적용에 있어 신뢰보호의 원칙이 예외의 기준이 됨을 확인하였습니다.

2. 제재처분의 대원칙: 행위시법

영업정지·취소·과징금 등 위반행위에 대한 제재처분은 국민에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 침익적 처분입니다. 여기서는 원칙이 바뀝니다.

「행정기본법」 제14조 제3항 본문은 "법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 법령등을 위반한 행위 당시의 법령등에 따른다"고 규정합니다. 이것이 행위시법 원칙입니다.

이유는 법적 안정성과 예측 가능성입니다. 위반 당시 과징금이 100만 원이었는데, 처분 시점에 500만 원으로 올랐다고 해서 신법을 그대로 적용하면, 국민은 행위 당시 예상하지 못한 불이익을 받게 됩니다.

따라서 제재처분은 위반행위가 있었던 시점의 법질서에 따라 평가하는 것이 원칙이므로, 특별한 규정이 없는 한 행위시법이 적용됩니다.

2-1. 제재처분의 예외: 국민에게 유리한 신법

반대로, 위반행위 이후 법령이 개정되어 그 행위가 더 이상 위반에 해당하지 않거나, 제재 기준이 가벼워진 경우에는 어떻게 할까요?

「행정기본법」 제14조 제3항 단서는 "법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"고 규정합니다.

즉, 제재처분에서도 무조건 행위시법만 고집하지 않습니다. 법이 국민에게 유리하게 바뀐 경우에는 변경된 신법을 적용합니다. 제재를 가볍게 하거나 위반 자체에서 제외한 개정에는, 과거의 제재가 가혹했거나 처벌 필요성이 줄었다는 입법·행정부의 반성적 고려가 담겨 있다고 볼 수 있기 때문입니다.

따라서 법적 안정성만을 내세워 유리한 신법을 외면하는 것은 구체적 타당성에 맞지 않습니다.

3. 한눈에 보는 적용 기준

4. 정리

수익적 신청 처분→ 원칙적으로 처분시법 적용

제재처분→ 원칙적으로 행위시법 (예측 가능성·소급효 금지)/제재가 가벼워지거나 위반에서 제외된 경우 → 유리한 신법 적용

시험에서는 "행위시법 / 처분시법"이라는 결론만 외우면 변형 지문에서 흔들리기 쉽습니다. 처분의 성격이 수익적 신청인지 제재인지부터 가르고, 제재라면 불리한 신법인지 유리한 신법인지까지 한 단계 더 확인하는 흐름을 익혀 두세요. 그 이면에는 소급효 금지 원칙과 국민에 대한 반성적 고려가 있습니다.