[행정법 판례분석 22] 제3자의 항고소송: 경원관계와 경업관계에서의 원고적격 법리 (대법원 2013두27517 등)

[행정법 중요 판례 및 법리 분석] 시리즈의 스물두 번째 글에서는 행정소송에서 가장 까다로우면서도 출제 비중이 높은 '제3자의 원고적격' 문제를 다루고자 합니다.

원칙적으로 행정소송은 위법한 처분을 직접 받은 '상대방'이 제기하는 것입니다.

그러나 현대 행정에서는 행정청의 수익적 처분(인·허가 등)이 누군가에게는 이익이 되지만, 동시에 다른 경쟁자에게는 치명적인 불이익을 초래하는 '복효적 행정행위(제3자효 행정행위)'가 빈번하게 발생합니다.

이때 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자(경쟁자)가 과연 다른 사람에게 내려진 인·허가 처분을 취소해 달라고 법원에 요구할 자격, 즉 '원고적격'을 가질 수 있을까요?

1. 경원관계 (競願關係): "단 하나의 의자를 둔 제로섬 게임"

첫째, 경원관계의 개념과 원고적격의 원칙적 인정

경원관계란 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 여러 사람이 서로 경쟁관계에 있어서, 일방에 대한 면허나 인·허가 처분이 타방에 대한 불허가로 귀결될 수밖에 없는 배타적인 관계를 의미합니다.

이러한 제로섬 게임 구조에서는 일방에 대한 허가가 필연적으로 타방에 대한 불이익이 됩니다.

따라서 대법원은 허가 처분을 받지 못한 탈락자는 비록 상대방에게 내려진 처분의 직접 당사자가 아니더라도, 자신에 대한 거부처분이나 타인에 대한 인용처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 일관되게 판시하고 있습니다.

관련 판례 (대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두27517 판결):

"인가·허가 등 수익적 행정처분을 신청한 여러 사람이 서로 경원관계에 있어서 한 사람에 대한 허가 등 처분이 다른 사람에 대한 불허가 등으로 귀결될 수밖에 없을 때, 허가 등 처분을 받지 못한 사람은 신청에 대한 거부처분의 직접 상대방으로서 원칙적으로 자신에 대한 거부처분의 취소를 구할 원고적격이 있다."

둘째, 예외적 원고적격 부정 (명백한 법적 장애)

다만, 묻지마 소송을 방지하기 위한 예외가 있습니다.

소송을 제기한 탈락자에게 처음부터 해당 인·허가를 받을 수 없는 '명백한 법적 장애'가 있어서, 상대방의 처분을 취소시키더라도 어차피 원고 자신이 인·허가를 받을 가능성이 전혀 없는 경우에는 소송을 제기할 법률상 이익(원고적격)이 부정됩니다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두8359 판결 등 참).

2. 경업관계 (競業關係): "내 시장에 새로운 경쟁자가 진입했을 때"

경업관계란 이미 행정청으로부터 특허 등을 받아 사업을 영위하고 있는 '기존 업자'가 존재하는 상태에서, 행정청이 타인에게 신규 인·허가를 내어주어 시장에서 서로 경쟁하게 되는 관계를 말합니다.

이 경우 기존 업자가 신규 업자의 진입을 막을 수 있는지는 기존 업자가 보유한 권리의 성질이 '특허'인지 '허가'인지에 따라 완벽하게 결론이 갈립니다.

첫째, 기존 업자가 '특허'권자인 경우: 원고적격 인정 (O)

기존 업자가 가진 권리가 강학상 '특허'에 해당한다면, 그 근거 법률은 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하여 기존 업자의 경영상 이익을 직접 보호하려는 목적(사익보호성)을 갖습니다.

따라서 기존 특허업자는 신규 진입자의 면허 취소를 구할 원고적격이 인정됩니다.

관련 판례 (대법원 1987. 9. 22. 선고 85누985 판결 등):

자동차운수사업법의 목적이 과당경쟁으로 인한 경영 불합리를 방지하는 데 있으므로, 기존 시내버스 업자는 기존 시외버스를 시내버스로 전환하도록 허용하는 사업계획변경 인가처분에 대하여 그 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 판시하였습니다.

둘째, 기존 업자가 '허가'권자인 경우: 원고적격 부정 (X)

반면 기존 업자의 권리가 단순한 '허가(예: 목욕탕, 일반음식점)'라면, 허가는 질서유지를 위해 개인의 자연적 자유를 제한했다가 해제해 준 것에 불과합니다. 기존 업자가 누리던 독점적 수입은 법이 보호하는 이익이 아니라, 다른 사람들이 요건을 못 갖춰 진입하지 못한 덕분에 우연히 누리는 '단순한 사실상의 반사적 이익'에 불과합니다.

따라서 원고적격이 부인됩니다.

관련 판례 (대법원 1963. 8. 31. 선고 63누101 판결):

기존 목욕장(목욕탕) 업자가 인근의 신규 목욕장 영업허가 취소를 구한 사건에서, 대법원은 "영업상 이익이 사실상 감소된다 하여도 이 불이익은 본건 허가처분의 단순한 사실상의 반사적 결과에 불과"하다며 원고적격을 부정하였습니다.

셋째, 허가의 예외 (거리제한 규정 등이 있는 경우): 원고적격 인정 (O)

허가업자라도 예외적으로 관련 법규에 과당경쟁 방지를 위한 거리제한 규정이나 업소 개수 제한 등으로 사익보호성이 인정되는 경우, 이는 기존 업자의 이익을 법률상 이익으로 보호하려는 취지이므로 원고적격이 인정됩니다.

관련 판례 (대법원 2008. 3. 27. 선고 2007두23811 판결):

담배 일반소매인의 경우 법령에 '영업소 간에 일정한 거리제한'을 두고 있으므로, 이는 과당경쟁으로 인한 경영상 이익을 보호하는 데 목적이 있어 기존 일반소매인이 신규 일반소매인 지정처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다고 판시하였습니다.

3. 핵심 요약 가이드

제3자의 원고적격 문제는 행정쟁송의 첫 관문이자 가장 중요한 심사 기준입니다. 다음 세 가지 공식을 반드시 기억하시기 바랍니다.

정리 1:

경원관계는 1등만 합격하는 제로섬 게임이므로, 탈락자의 원고적격을 원칙적으로 폭넓게 인정한다.

정리 2:

경업관계에서 기존 업자가 특허(시내버스 면허 등)권자라면 법률상 이익이 침해된 것으로 보아 원고적격을 인정한다.

정리 3:

경업관계에서 기존 업자가 단순 허가(목욕탕 등)권자라면 원칙적으로 반사적 이익에 불과하여 원고적격을 부정하지만, 거리제한 규정(담배 일반소매인 등)이 있다면 예외적으로 원고적격을 인정한다.